文◎李彥謀
台電虧損問題，絕非解決與民營電廠的不平等條約就一勞永逸，台電第一階段與四家民營電廠協處方案，其一是電廠的設備使用率若超過40％，超出的部分，台電僅支付燃料費用，不給發電利潤；其次是星能、國光及森霸等三家電廠的售電價格計價公式，公式中的貸款利率項目，從7％降至4％。
產業界質疑，台電未處理保證收購的問題，以目前台灣備載電力已達安全容量時，是否還有必要全盤收購民營電廠的供電？
另一個問題是，這些當初因缺電而雨後春筍的IPP，原本是要用來彌補限電的危機，倘若核四興建完成且營運，台電與其所簽25年合約將如何善了？但是核四不斷追加預算，完工卻遙遙無期，台電是否玩兩手策略，左右逢源？或者是反證在25年長約到期前，核四永無完工的一日？
民營電廠的申設，要回溯至1991年至1994年間，台電的電源開發（興建發電廠）計畫，因民眾環保意識抬頭，頻遭抗爭而受阻，導致供電備用容量率僅五％，與較為合理的15至20％相去甚遠，台灣地區當時無預警限電數十次，影響到經濟、社會與民生至鉅。
時任總統李登輝，希望台電能民營化提高績效，但是阻力不小；李登輝後來再提出「電業自由化」做為代替，希望引進競爭，讓民間參與發電市場，藉由提升發電廠的經營效率，降低發電成本。經濟部於1994年公布「開放發電業作業要點」，啟動民營業者加入發電行列的時代。
當時還是國民黨執政時期，面臨到民進黨對政治版圖的競爭，與商界關係頗佳的國民黨，引入民營電廠加入競爭是虛實參半，一方面希望藉由切割與出讓發電市場利益大餅，攏絡特定財團交換政治效忠。對財團而言，按照政府開出的條件，自建電廠穩賺不賠，又能有穩定的供電系統，若電業自由化，還可將電賣給民間。
然而，蓋電廠非同小可，需要龐大資金，若沒有雄厚的本錢，根本難以獲得政府的青睞。第一家申設通過的電廠，即是台塑的麥寮廠，它在1996年4月獲許可後，十二月就與台電簽約，但到正式商轉卻是兩年半之後。
第二家IPP是台泥的和平電廠，當年爭取28家銀行團聯貸案，共322億7000萬元，知情人士指出，「銀行之所以願意巨額貸款，當然是看在政府保證收購，確保電廠財務穩定的前提」，鑑於政商共生鏈的關係，政府勢必要扶植民營電廠。
以中信辜家的實力，尚需銀行團聯貸，遑論一般企業。經濟部在第一階段開放民間興建電廠時，四家電廠背後，都是赫赫有名的財團，除麥寮及和平電廠外，另兩家分別是長億集團的長生電廠、遠東集團的嘉惠電廠。至於第二階段僅通過一家申設的新桃電廠，屬於張榮發的長榮集團。
相關人士指出，開放民間投資電廠的原因之一，除了民眾環保意識抬頭外，過去台電興建電塔或電廠，只能徵收電塔下方的小部分土地；雖然民營電廠也遭遇到不小阻力，尤其民進黨執政的縣市，亦常與抗爭民眾同一陣線，但是財團的處理方式大手筆，可以一次將電廠周邊近百米土地收購，回饋金又高，當地居民的反彈力道小，電廠興建較容易。
民間企業申設電廠能夠抵擋民眾抗爭，在於民營電廠已經投入資金，只許成功不許失敗，對於地方反彈，可以引入黑、白兩道為其解決問題，例如某財團在其勢力當紅時，即以此手段排除萬難，反觀台電則沒有這種本錢。
台灣政商關係本就複雜，民主化過程中，商界擺脫過去威權時代的隱晦，逐漸放大動作透過政界擴展事業版圖，只是政府給予大財團方便，財團在政黨需要競選經費時，政治獻金也會源源不絕；亦有消息指出，政府與IPP簽約時，皆不能排除佣金與回饋的比例，只不過，這些有弊案疑雲的內幕，連台電資深人士也說，很難找得到確切證據。
由於IPP購售電的利潤相當高，往往有數十億至百億元，誰主政都會被白花花的銀子給迷惑，不會輕言改革。電業是項高技術的工程，台電又是台灣獨占事業，高級技術官僚退休後多能安排至民營電廠任職，台電的主事者等於掐住台灣政經的咽喉，只要供電不順暢，民怨的怒火不無傾倒政權的可能，政黨對於台電只能收編，不能蠻幹。
1999年，政府開放第三階段IPP設廠，星能、森霸、國光等三家取得籌設許可，但是國民黨卻在2000年3月總統大選輸掉政權，民進黨5月20日上台，立即面臨到理想與現實的掙扎。
時任閣揆的唐飛堅持核四續建與陳水扁總統鬧僵，導致下台，當年九月，台電與星能、森霸、國光等三家民營電廠相繼簽約；10月27日「扁連會」後還不到15分鐘，新任行政院長張俊雄宣布核四停建，錯愕與驚訝聲此起彼落，在野的國民黨更展開對扁政府的罷免危機。
陳水扁在核四問題受到反核神主牌林義雄的極大壓力，張俊雄在10月31日「核四停建報告」中揭櫫民進黨對核電的宗旨：「疼惜美麗寶島，建立非核家園」。不論非核是不是民進黨的中心思想，然而其停建核四的政治操作，是經過「深思熟慮」，從賡續第三階段IPP申設的決策思維，就能看出端倪。
陳水扁甫上台時，將經濟部長之職交由主張核四停建、企業界出身、有「台灣艾科卡」之稱的林信義，但把督導台電的國營會，交由心腹大將林文淵接任副主委，掌握台電的相關營運，兩年後，林文淵轉任台電董事長，三個月後，再轉任台汽電董事長，前後在電力相關單位任職兩年半。
扁政府有策略地布局停建核四及支持民營電廠設立，自始就由嫡系人馬進駐於上級單位，除了能貫徹民進黨對電力政策的執行外，亦想透過扶植民營電廠，擺脫被國民黨掌控以久的台電牽著鼻子走，甚至希望透過電業自由化，讓台電在諸多民營電廠的夾殺下遭到淘汰。
重點是，要扶植IPP，必須停建核四才有說服力，讓第三階段成立的IPP加入營運，做為電力缺口的彌補之道；但是停建核四聲明才發出，就面臨扁政府難以想像的風暴。當時台塑領導人王永慶還加入扁陣營，搖身一變成為反核急先鋒，但是商人看準的是商機。對扁政府而言，核四風暴的重創，遠非IPP能夠彌補的。
2005年謝長廷擔任行政院長，將電力備載容量由20％降至16％，每年替國庫省下400億元，但他卻核准第三階段的第四家民營電廠星元籌設，台電於2006年9月蘇貞昌任閣揆時與其簽約，此案在去年有監委提出質疑，為何電力充足還開放設廠？
台電官員透露，這並非台電所能決定，他轉述當時主管單位─能源局長葉惠青的說法，「這是上面的決定」。台電業務處副主任蔡志孟說，備載容量的高低，與經濟成長率息息相關，目前備載容量超過20％，與金融海嘯過後，經濟成長率偏低所致，造成備載容量提高。
攤開四家台電與中油轉投資IPP的主要股東，幾乎都是熟面孔，國內企業包括中華開發、兆豐銀行與台糖公司等，在扁政府時代都與執政黨關係良好；其他股份還有日本企業持有，這些企業曾在中國投資民營電廠失敗，肇因於法令不明，台灣則是法治國家，一切照合約走，獲利相對穩定且可以預期。
蔡志孟指出，台灣的電業自由化還不完整，照道理，電業應包含發電、輸電與配電，但民營電廠只發電、無法輸電及配電。台灣的輸配電線路網已由台電安裝完成，民營電廠只能把電賣給台電，再由台電輸送到用戶，與日本的民營電廠不盡相同。若電業自由化，民營電廠必須架設與台電同樣的輸配電網路，否則就要向台電租用，這些都有值得探討之處。
一位台電官員表示，「IPP購售電問題，不論藍、綠誰執政，都無力解決這個問題」，施顏祥自扁政府時代起就是經濟部要員，對民營電廠的問題也知之甚詳。其實，不是無力解決爭議，而是朝野對IPP各有不同的思考點，不只攸關政商關係鏈的結合，還有更實際的選票及政治版圖考量。
<2013.01.30刊載於1352期新新聞周刊>
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